2019年以来，中央每年都提出要为基层减负，但年年减负年年负，基层负担成为屡治不愈的顽症。

一种现象屡屡发生必有内在的依据。近年来基层负担重，主要表现为会议多、报表多、检查多、考核多、留“痕”多等。应该说，会议、报表、检查、考核、留“痕”有其必要性，是国家行政机关运转的必然产物。来自中央和上级的意志要贯彻和落实，必然要依靠这些载体。

中国被称为世界上的“早熟国家”，其重要标志是出现了西方直到19世纪才出现的郡县制。正是依靠郡县制这一骨架才撑起了一个超大规模的统一国家。无论王朝怎样更替，这一制度都未发生变化，所谓“百代皆行秦政制”。而郡县制运行的重要载体便是统一的公文及相应的效能。秦始皇建立郡县体制时的重大举措便是“书同文、车同轨”。

当代中国正在由传统国家向现代国家转变。现代国家的重要特点便是“数目字管理”，国家机器运转标准化、规范性、清晰化、形式化。近些年，我国通过基层治理的“网格化”，将国家的公共管理全覆盖到每一寸土地，不再存在“法外之地”；通过基本均等的公共服务，将国家公共服务全覆盖到每一个人，让每一个人都沐浴在公共服务的阳光之下。“两个全覆盖”意味着国家意志传递的标准化、规范性、清晰化、形式化。特别是“精准扶贫”更是强化了国家势力和行为的精准性。在这一过程中，基层便承担了大量的报表、统计、会议、检查等工作。从这个意义上说，基层负担加重有其必然性。

但是，任何行政机器的运转都会有副产品。标准化、规范性、清晰化、形式化必然带来过多的会议、报表、检查、考核等。所谓过多便是“冗余”，即不必有太多的会议、报表、检查、考核，同样也可以达到一定目的。德国著名社会学家韦伯充分肯定了现代科层制的积极意义，但他也意识到现代科层制的官僚主义问题。其中之一就是形式化。理性官僚制的“精神”是“讲究形式”，人们会根据形式主义精神去看待官职功能。形式主义看似客观中立，但难以考虑效果如何、成本多少。官僚主义会产生“文件主义”，即过分依赖书面文件和报告，而忽略实际情况和效果。

基层减负，不是将该做的事减去，而是将不必要的事，即附加在治理过程中的“冗余”事项减去，变“冗政”为“简政”。我国基层的特点是“上面千条线，下面一根针”。基层负担源自“千条线”，基层减负得从“千条线”着力。

首先，并非“千条线”都要进入最底层，能不进入尽量不进入。习近平总书记强调：“为基层减负要明确权责，不能什么事都压给基层，基层该承担哪些工作，要把职责事项搞清楚。”我国基层是一个由县（区）、乡（街）和村（社区）构成的多层级体系，各个层级都承担着基层治理的责任，而且愈往上责任愈重，因为其资源愈多。只有各个层级都承担起基层治理的责任，基层治理的责任底板才厚实，而不是像许多地方最后将板子都打到村（社区）的身上。其次，必须进入村（社区）的事项，可以加以整合后再进入。例如，明朝为解决“冗政”问题，实行“一条鞭法”，将各种税役合并征收，大大提高了行政效率。现在一些地方实行“一套表法”，利用现代技术手段，将各种基础数据事先采集并共享，避免重复多头填表。

不久前，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强社区工作者队伍建设的意见》出台；4月29日，中央社会工作部在四川成都召开党建引领基层治理重点工作部署推进会，推进党建引领基层治理、破解基层治理“小马拉大车”突出问题等重点工作。

问题与解决问题并行。随着负担的减轻，基层可以有更多的时间、精力为群众办好事、办实事。

（作者系华中师范大学文科资深教授、政治学部部长）

来源：《中国社会工作》2024年5月上刊、中国社会工作